據有關部門統計，截至2009年底，北京市常住人口達到1972萬，它標誌著國務院批復的《北京城市總體規劃（2004-2020年）》所確定的到2020年北京市常住人口總量控制在1800萬人的目標已經提前十年被突破。因此，北京市中心城人口疏解問題成為人們議論的焦點話題。俗話說，他山之石，可以攻玉。美國是怎麼疏解中心城人口的呢？

　　自1920年，美國城市人口超過農村人口、完成城市化之後，城市發展開始向郊區化擴展，“二戰”後更呈現出規律性的逐年上升趨勢。1950年，美國大都市區人口的59％在中心城市，41％在郊區，到1990年，這個比例正好反了過來，60％人口在郊區，40％人口在中心城市。其中1970年是一個標誌性的年份，這年，美國郊區人口首次超過了中心城市人口，美國成為一個以郊區人口為主的國家。儘管20世紀90年代中期以來一度出現“回到城市”的趨勢，但總的看來，前往郊區的人仍多於回到城市的人。

　　美國人口向郊區遷移的主要原因如下：

　　1、交通工具和通訊事業的發展起了催化作用

　　汽車的廣泛使用擴大了人們的生活範圍，為職住分離提供了可能；電視與電話的普及，使企業和居民在郊區也能獲得各種生產與生活所需的資訊。

　　2、政府主導製造業、零售業向郊區大規模遷移是美國郊區化的源動力

　　據統計，1960年，美國製造業勞動力的67％集中在中心城市，但到1980年，下降為25.8％；1992年，每1000美元零售業所得中郊區占728美元，中心城市只占272美元，從1982年到1992年10年間，80個最大的大都市區郊區在零售業所占比例增長了77％。製造業向郊區遷移的主要原因是：（1）在政府主導下大量國防工業落戶郊區。在“二戰“期間，在聯邦政府的資助下，一些大型飛機製造公司、軍火工廠、飛機場和軍營等以現代化高科技為主要特徵的國防工業落戶郊區。戰後，聯邦政府仍繼續實施向郊區傾斜、限制中心城市發展的政策。（2）出於比較利益大量製造業向郊區遷移。郊區與中心城區比較，空間開闊、利於生產原料、商品的批量儲藏、裝卸和運輸生產流水線的發展；地價和稅收比較低；加之在郊區有大量廉價的勞動力，使企業獲得向郊區遷移的比較利益。（3）零售業隨服務物件的遷移也向郊區遷移。商品零售業的服務物件主要是周邊的居民，這種特性決定了其區位不能遠離居民區，同時，規模經營的規律，又使其必須選擇在居民稠密、驅車進出方便的位置，於是，大量商品零售業遷至郊區。

　　3、優越的教育、文化、交通等公共資源在郊區配置是郊區化的重要保障

　　政府在郊區公共設施建設方面發揮著重要作用，不僅政府直接進行了大量的投資，而且對私人投資給予企業所得稅的減免，並廣泛實行BOT(建設Built——經營Operate——移交Transfer)和TOT(移交Transfer——經營Operate——移交Transfer)的建設方式，以便吸引私人投資。在郊區，無論是師資品質和教學手段，還是圖書資料和教學設備等，郊區遠優於中心城市。比如，1994年，紐約市在郊區政府平均每年為每個學生支出達9688美元，而中心城市為8205美元；郊區學校平均每名學生配備的圖書數量平均為20本，中心城市為9.4本。1996年，59%的郊區學生可上互聯網，中心城市的比例只有47％。

　　高速公路的建設為居民和產業脫離中心城市提供了便利條件。國會曾多次頒佈法案，加強城市公路的建設，並撥鉅款興建高速公路。其中影響最大的是1956年的法案，該法案決定投資數百億美元，在全國修建長達6.4萬英裏的高速公路網路，其中有8530多英裏位於大都市區內。被譽為“金字塔之後的最大公共工程”的州際高速公路計畫，徹底改變了美國城市的空間結構佈局。該計畫的初衷是通過建立城市間的“無信號燈”的長途交通，解決城市中心的交通堵塞問題，但 “城市週邊環路”卻逐漸演變成市郊的“交通幹道”。環路周邊的廉價農地成了建設郊區住宅、商場、工業園區和停車場的理想場所，引發了城市中心區的人口和就業向郊區轉移。

　　4、政府的住宅政策對美國的郊區化發揮了重要的推動作用

　　在郊區風景秀麗的地方，擁有一套獨立而闊綽的住房，遠離城市的喧囂和紛擾，安享恬靜舒適的生活，是美國夢的象徵，也是白人中產階級逃避城市病的避風港。聯邦政府制定的住宅建設、居民購買住宅的政策對居民的郊區化發揮了重要的推動作用。戰後，聯邦政府在建造低擋共有住房的過程中，將其中的70%以上集中在中心城市，使低收入階層別無選擇，只好蝸居在中心城市。1968年的《新城開發法》規定，聯邦住房和城市建設部可向新城的私人開發者給予信貸保證，開發者因此可以獲得長期的私人資本，1970年的《住房和城市發展法》將私人開發者的貸款保證的總額提高至5億美元。同時，聯邦政府通過退伍軍人管理局、聯邦住宅放款銀行系統、聯邦全國抵押協會，對退伍軍人和普通居民在郊區購買住宅給予了大量資金幫助，對中高收入者鼓勵在郊區貸款建房，使居民在郊區買房的月供額比市區住宅的租金還低，郊區住宅成為中產階級的首選。

　　5、獲得比較利益是居民前往郊區居住的根本原因

　　人口的遷移取決於其遷入地取得的比較利益。在美國歷史上，城市居民的收入一向高於郊區居民，因此，中心城市人口高於郊區人口。直至1960年，城市居民平均收入還高於郊區居民5個百分點，但到1973年，這一比例倒了過來，城市居民收入低於郊區4個百分點，1980年，這一差距擴大到11個百分點，1989年再達到17.5個百分點。這一年，中心城市人均收入為14069美元，郊區為17051美元。與此相呼應，1990年，大都市區人口中有60％住在中心城區，40％在郊區，中心城市的貧困率為18％，而郊區僅為8％。

　　綜上原因，是美國的郊區化成為歷史的必然和長期存在。如何疏解北京市的中心城人口，美國的經驗值得我們深思與借鑒。筆者認為，北京應該在政府主導下，通過建立與完善人口疏解的市場機制來實現人口疏解。在市場機制尚未建立之前，政府主導非常重要。政府應該在均衡配置優質公共資源上下大功夫。尤其在交通、教育、醫療、文化設施、保障性住房建設方面向新城地區加大投資，向新城地區傾斜；同時政府要在新城優先安排重大產業項目、基礎設施項目；再輔之于稅收、人才、住房等優惠政策引導企業與就業、人口向新城的轉移。相信，在政府主導下，人口向新城疏解的市場機制終將形成，從而實現北京市人口的均衡分佈。（作者為首都經濟貿易大學城市學院土地資源與房地產管理系系主任博士 副教授）

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