本文所指的美國聯邦行政機構，是總統領導下的，除總統辦事機構以外的四類行政機構：內閣部、獨立管制委員會、政府公司和其他獨立機構。其中後三者統稱獨立機構。

聯邦行政機構是根據國會法律設立的行政部門，其基本職能是執行法律和實施政策。它們擔負政府的日常工作，保持著政府工作和政策的連續性。但是在現實政治過程中，聯邦行政機構絕不僅僅是法律和政策的執行者，它們大多都是相對獨立的政治角色，擁有重要的政治地位。

本文將從三個方面對聯邦行政機構的政治地位作最粗略的考察：

(1)聯邦行政機構在聯邦政府系統中的地位，主要考察其相對的獨立地位；

(2)它們的政治作用，主要考察其權力和在聯邦政府決策程序中的參與作用；

(3)它們的政治地位的局限性，主要考察其法律地位的缺陷和它們面臨的不利的政治文化環境。

一、聯邦行政機構概況
(一)歷史發展
1789年聯邦政府成立之初，行政部門只設有國務院、財政部、陸軍部和一位總檢察長，共雇用文職人員351人，華盛頓政府頭三年的預算支出合計426.9萬美元。

1861年南北戰爭前夕，聯邦行政部門雇員36000多人，設有五個部和一個郵政局。內戰以後，工業化浪潮席捲美國，聯邦政府職能擴大，其行政部門的人員、機構、開支均相應增加。1900年，聯邦行政機構文職人員達23萬多人，1930年達59萬人。

為應付30年代經濟大危機和第二次世界大戰，聯邦行政機構經歷了歷史上最迅速的擴張，奠定了今天的規模。1941年，聯邦行政機構雇員141.6萬人，1945年達到巔峰，為381.6萬人。

戰後聯邦行政機構的發展呈現出新特點。

其一，人員增長緩慢。經過戰後裁員，聯邦行政機構雇員在1950年降到戰後最低點，為193萬人。在朝鮮戰爭和越南戰爭期間，人員有所回升。自70年代初以來，穩定在280萬人左右。

其二，機構增加了，新設立五個內閣部和大量獨立機構。另外，所管轄的項目增加，聯邦預算迅速擴大。1979年的預算開支是1949年的12倍。1985年的預算支出為9799億美元，占GNP的24%。

其三，大量的行政事務被轉嫁給州和地方政府，或以合同形式承包給私人企業或研究機構完成，結果為聯邦政府間接工作的人員迅速增加，目前已為聯邦雇員的四倍。

雷根上臺以後，推行“小政府”計畫，聯邦行政機構的職能、人員和開支均有所削減。

(二)組織結構
聯邦行政機構可以分為兩大類：內閣部和獨立機構。其中，內閣部是聯邦政府最重要的行政機構，地位高於其他行政機構。現有13個內閣部，雇用文職人員174萬，占聯邦行政機構雇員總數282萬人的61.7%(均為1983年9月30日數字)。各部實行部長負責制，各部部長按照傳統都是總統內閣的成員。部長和部屬其他高級官員，由總統任命，參議院批准，總統可以隨時將其免職。

獨立機構也有三類：獨立管制委員會、政府公司和其他獨立機構。在尼克森時期，獨立機構曾多達120多個。到卡特時期降到90多個，現在基本還是如此。其中，獨立管制委員會是監督和管制私營企業的機構，實行委員會負責制。政府公司分為全為政府所有的和部分為政府所有的兩類，全為政府所有的政府公司又再分為兩種，一種自身是獨立的，一種隸屬於內閣部和其他行政機構。政府公司實行董事會負責制。其他獨立機構是為特殊社會目的而設立的行政管理機構，重要的有：國家航空和航天局、退伍軍人局、中央情報局、人事管理局、民權委員會，等等。上述三類獨立機構的高級官員(委員、董事和各局署的高級官員)，是由總統經參議院同意任命的，但對其中的委員和董事，總統不能隨意將其免職。

(三)人事制度
華盛頓總統重視官員的才能和威望，多從受過良好教育的名門望族和紳士階層選用政府文官，人們稱他的政府為“紳士政府”。1829年傑克遜入主白宮，開始實行“分贓制”。所謂“分贓制”就是按照“戰利品屬於勝利者”的原則，在選舉中獲勝的政黨把公職作為戰利品分配給該党黨徒和支持者。政黨分贓制使更多的人有機會進入政府，擴大了政府的社會基礎，促進了政黨政治的發展；但它也帶來很多問題：以黨派劃界，用人唯親，導致結構性貪污腐化盛行；政黨政府更迭帶來的官員大換班，破壞了政府工作的穩定性和效率，造成週期性政治動盪。要求改革的呼聲高漲，當1881年加菲爾德總統被一位求職不遂者暗殺以後，文官制改革運動達到高潮。國會以英國文官制度為藍本，結合美國的具體情況，在1883年1月通過了“文官制度法”(通稱“彭德爾頓法”)，建立了美國現代文官制度。

彭德爾頓法的基本點有三條：

(1)通過公開競爭考試選拔公職人員，擇優錄用。這是功績制原則的核心，也是這部法律的中心思想。

(2)相對的職業保障。文職人員一經錄用，不得因政治原因(指政黨關係)被革職。

(3)政治中立。不得強迫文官向某政黨及其候選人捐款或為之競選。彭德爾頓法還規定成立一個由兩党成員組成的三人文官委員會，負責實施該法律。法律通過之初，功績制只適用於10%的聯邦官員，目前已達到90%以上。

現代文官制度的建立產生了多方面的影響：

(1)各級公職(不包括政治任命官)向全體公民開放，通過競爭考試擇優錄用公職人員，廣開才路，擴大了政府的社會基礎，提高了行政官員的品質；

(2)形成一支業務經驗豐富的、穩定的職業文官隊伍，有助於提高政府工作的品質和效率，有助於保持政府工作和政策的連續性；

(3)助長了官僚主義、文牘主義和本位主義現象；

(4)政治中立原則的確立，總統可以任命的文官人數大大減少，削弱了政黨對政府的影響，削弱了總統的行政控制能力，增強了行政部門對總統的獨立性。

自1883年以來，聯邦政府面臨的問題更加複雜和多樣化，聯邦行政機構自身也發展得十分龐大和難於協調控制。在這種變化的背景下，彭德爾頓法確立的文官制度原有的弊端日益明顯，而且愈益不能適應變化的需要。於是人們不斷要求改革文官制度。在卡特總統推動下，1978年10月國會通過了“文官制度改革法”。

改革法的主要目的，一是推進按工作表現付酬的功績制，提高文職人員的工作積極性，二是加強總統的行政控制能力。為此，改革法主要規定了三方面的內容：

(1)設立近8000個“高級行政職位”，其中90%從高級職業文官中任命。擔任這類職務的文官，不再受文官制度的保護，總統對其任命、工作調動、獎懲和革職有較大的靈活性。

(2)對中級以上職業文官11萬人，廢除按年資增加工資的慣例，實行按工作表現付酬制。

(3)改革考核辦法，制定關於工作表現的客觀標準，按表現進行考核。同時強調，各機構作出各種人事決定時，都要以考核結果為依據。

改革法設立了人事管理局，功績制保護委員會和聯邦勞工關係局，以取代以前的文官委員會。改革法設立了人事管理局，功績制保護委員會和聯邦勞工關係局，以取代以前的文官委員會。從改革法付諸實施後頭幾年的情況看，改革並沒有收到預期效果。

二、聯邦行政機構在聯邦政府中的地位
聯邦行政機構是總統領導下的，負責具體執行法律和實施政策的行政部門，這是它們在聯邦政府系統中的基本法律地位。但是，它們的實際地位要靈活、獨立得多，以致於有人稱之為聯邦政府的“第四部門”。

憲法確立了總統的行政首腦地位，總統領導行政機構，行政機構服從總統領導，對總統負責，目前這仍然是二者之間的基本關係。但是二者的關係還存在另一面，即行政機構相對獨立于總統。

憲法規定，“行政權屬於總統”，總統“得要求行政各部長官就他們各自職責有關的任何事項提出書面意見”，總統“負責使法律切實執行”，從而確立了總統的行政首腦地位。在實際政治中，總統控制行政機構的權力主要是任免權、機構改組權和預算控制權。

但是，理論上的授權並不能保證總統一定能夠有效地控制或領導行政機構。“政治領導的效用取決於領導者的個人品質，圍繞領導者並決定其作用的一般環境條件，領導者考察其特有作用和地位的方式，以及行使領導權的具體情況。”由於受到各種因素的制約，總統的行政控制權是有其局限性的，總統的行政領導能力是有限的。有人甚至認為，總統行政控制權的性質不是命令權，而是說服權。

總統行政控制權所受到的制約來自四方面：
第一，國會對行政機構的支持。

總統並不是行政機構無可爭辯的主人，因為憲法也將某些控制行政機構的責任和權力賦予了國會，包括：通過設立或撤銷行政機構的立法；規定行政機構的職責和許可權；審查通過行政預算和批准行政撥款；以聽證會等形式調查行政機構的活動；認可總統任命的高級官員。這樣，聯邦行政機構既歸總統領導，又受國會控制，人們形象地稱這種關係是“一僕二主”。

國會作為一個整體基本上還是承認總統的“單一領導概念”的，但是，國會與總統的權力之爭，以及行政機構與總統和國會之間的“一僕二主”關係，使國會把行政機構視為較值得信賴的一方，行政官員被稱為“對國會負責的官員”，以區別于總統及其白宮班子。所以，國會從政治上傾向于支持行政機構一定程度上獨立于總統。

另外，國會的委員會結構和行政機構的組織結構有一種對應關係。這種關係有利於國會各常設委員會及其所屬的小組委員會，與有關行政機構建立一種穩定的相互借重依賴的關係。例如，聯邦證券交易委員會，就與眾院商業和金融委員會、參院銀行委員會中的證券小組委員會有固定聯繫，這種聯繫甚至超過了與白宮的聯繫。這樣一來，國會委員會一般都傾向於支持與本委員會有關的行政機構獨立于總統；反對改變行政機構的組織結構，從而避免國會委員會結構的改變。

國會設立擁有行政權、半立法和半司法權的獨立管制委員會，既是為了適應政府干預經濟生活的需要，也有限制總統行政權增長趨勢的背景。國會從幾個方面加強了獨立管制機構的獨立地位：首先，委員會的工作不需要向總統報告。其次，實行委員會負責制，委員來自兩党，任期長於總統每屆的任期，最短五年，並且委員的任期是交叉的，使任何總統都不可能在委員會中完全安插自己的人。最後，除非委員犯有“低效率、怠忽職守或違法亂紀”等錯誤，總統無權免除其職務。

第二，利益集團的支持。

許多行政機構都同有關的利益集團結成非正式的政治聯盟。行政機構給予利益集團照顧，後者則向前者提供政治支持，幫助其維護和擴大部門利益。例如，國防部和軍事工業集團，農業部和農業集團，勞工部和工會，商務部和企業集團之間，都存在著這種非正式的政治聯盟關係。利益集團對行政機構的政治支持，可以加強行政機構的地位，幫助它們挫敗政治領導人的一些干預努力。例如，1964年詹森總統宣佈合併勞工部和商務部，結果遭到勞工界和企業界的聯合反對，詹森對這種聯合反對無可奈何，結果合併一事始終未實現。

聯邦行政機構有時可以同時獲得國會委員會和有關利益集團的支持，並使三者結成非正式的政治聯盟，於是形成“鐵三角”，亦稱“小政府”，這是美國政治中比較獨特的一種政治子系統。“鐵三角”包括三種政治力量：行政部門的專門知識，國會委員會的立法權和利益集團的政治影響，所以，它的力量很強大，往往是特定行政領域或決策過程的主要力量。目前，聯邦政府的“鐵三角”有幾百個之多，它們大致可以分為兩類：一是某行政領域內的長期的非正式政治聯盟，如國防領域和農業領域的“鐵三角”。二是針對某個政策目標而出現的短期政治聯盟，這類“鐵三角”占了大多數。“鐵三角”對行政機構有兩方面的意義：其一，加強了行政機構在行政部門內的獨立地位；其二，行政機構受到新的外來制約。

第三，現代文官制度的影響。

現代文官制度的確立，對總統的行政控制權有兩方面影響：一是縮小了政治任命權使用範圍，總統只能任命為數不多的政治官員，大批職業文官職位有保障，不與總統共進退；在政黨政治中保持中立。二是現代文官制促進了行政機構往專業化方向發展，增加了控制行政機構的困難。有人指出：“對總統最大的潛在制約是，他的大部分決策要依靠下屬提供的情況和意見來確立。”

第四，控制工具本身存在問題。

總統辦事機構和政治任命官員，是總統控制和協調行政機構的兩個工具。在完成總統要求的控制任務方面，這兩個控制工具都有問題。

首先，總統辦事機構本身規模就很大，如何有效地控制總統辦事機構，這本身就是一個問題。例如，尼克森發現，他用來控制聯邦行政機構的“反官僚機構”，即其白宮班子，在他第一屆任期屆滿時，本身就成為一個大官僚機構。

其次，政治官員的任命要受參議院和利益集團的影響，政治官員本來就不可能全是總統的人。因此，有些政治任命官員當受到本部門的影響後即成為部門利益的代言人和維護者，而不是總統意志的代表。例如，尼克森就發現，政治任命官員經過一段時間的工作以後，相當一部分人成為現狀維護者；不是他控制行政機構，而是行政機構控制了他。

由於受到上述因素的制約，因此，總統不一定能在行政活動中實現自己的意志，不一定能完全有效地行使行政權。而聯邦行政機構卻能在相當程度上貫徹自己的意志，具有相對獨立地位。下面我們從三方面考察聯邦行政機構對總統的相對獨立地位。

首先，行政機構違背總統意志，自行其事的現象雖然不是普遍現象，但也是不乏其例的。這些現象起碼有如下幾種類型：

(1)行政機構拒絕執行總統及其辦事機構的指令。例如，經尼克森批准，白宮班子的埃利希曼等人組織推進一些秘密員警行動，但埃·胡佛領導的聯邦調查局拒不執行，並有意把白宮的意圖透露給新聞界，從而引起人們的關注和抵制。為此，“水門事件”以後，聯邦調查局等機構被譽為防止總統恣意僭權的第一道屏障。

(2)行政機構有時撇開總統，自行其事。例如，佛蘭克林·羅斯福總統就職後，一天從報上得知海軍正在推行20億美元的艦船營造計畫，而在此之前，他對此事竟不知情。後來他感歎說，“我作為海軍總司令，卻只能從報上獲悉此事。……對此我只能感歎：‘我的老天！’”

(3)行政機構有時公開採取不同于總統的立場。例如，在1971年印巴戰爭中，總統和白宮班子支持巴基斯坦，而國務院卻站在印度一邊。

其次，20世紀以來，各屆總統都意識到行政機構是一股異己力量，他們並不能使其成為實現他們政策目標的工具。人們常可以聽到總統們對行政機構的抱怨，人們還可以發現“新政”以後的各屆總統在競選連任時都對行政機構大加抨擊，這就從側面反映了行政機構獨立性的存在。

塔夫脫總統曾說過：“儘管總統名義上是政府首腦，但在不受總統控制的永久性政府結構中，似乎有一個不受人影響的實體，它們在某種程度上限制著總統對它的行為所負的責任。”40年後杜魯門總統發出了同樣的感歎：“我以為我是總統，但當事情到了這些行政機構手裏時，我毫無辦法。”“我們歷史上的每一位總統都遇到過這樣一個問題：如何防止職業文官閹割總統的政策。”

第三，從1905年老羅斯福設立第一個研究行政效率問題的委員會，到雷根提出“小政府計畫”，各屆總統都以提高行政效率為名，或提出政府改組計畫，或進行人事制度改革。這些改革的動機既有追求行政效率的一面，又有加強控制的一面，其中後者更為本質。佛蘭克林·羅斯福說過：“改組是為了管理完善。”在這裏“管理”是“控制”一詞的別名。這些控制努力的歷史本身就證明了行政機構相對獨立地位的存在；這些控制努力大多收效不大，甚至歸於失敗，則反映了行政機構的相對獨立地位是較為穩固的。

20世紀以來成功的改組例子主要是：1921年成立預算局；根據布朗洛委員會的建議，經國會同意，1939年9月，富·羅斯福總統發佈8248號行政命令,正式建立總統辦事機構；1947年，根據新通過的“國家安全法”，統一陸海空軍，建立國防部，同時建立了中央情報局和國家安全委員會；兩個胡佛委員會推動的改組；國防部長麥克納馬拉把“成本－效益”原則以及計畫－設計－預算系統(簡稱PPBS)用於國防部管理後，1965年詹森總統將其推廣到所有政府部門。但是，總的來說，改組成功的比例是很低的，改組計畫很多，而成功的例子屈指可數。例如，僅從1949年到1973年，就有92項改組計畫提交國會，但真正成功的例子也就是上述幾個戰後的例子。

這裏所說的聯邦行政機構的相對獨立地位，是指它們能在一定程度上獨立地按照自己的意志行事。這種相對獨立地位，與總統、國會和法院分別根據憲法授權而擁有的獨立的政治地位完全不是一回事，沒法相比。它缺乏憲法保障，它是由各種現實政治因素決定的，既不確定，又不穩定。所以，雖然聯邦行政機構擁有相對獨立地位，但遠不能與總統相抗衡，不能在政治上與總統、國會和法院並駕齊驅，而是基本上服從總統的領導，比較嚴格和有效地執行著聯邦政府的法律、法令和政策。但是，另一方面，聯邦行政機構的相對獨立地位確實存在，認識這一點非常重要。由此可以引伸出兩點結論：

(1)行政部門不是一個鐵板一塊，有堅強的統一領導的部門。由於聯邦行政機構的相對獨立地位的存在，總統及其班子與行政機構之間有距離，因此，在某種意義上，聯邦行政機構是總統權力的一個制約因素。有人就斷言：對總統權力的制約因素有國會、政黨選舉、國內外事件，但最常見的制約因素是行政機構。

(2)總統並沒有掌握全部行政權，聯邦行政權是總統權力和行政機構的政治權力的組合物。所以，本世紀初以來的聯邦行政權力擴大的過程，既是總統權力擴大的過程，又是聯邦行政機構權力擴大的過程。過去我們談論總統行政權擴大時，往往將其等同於聯邦行政權的擴大，這種看法顯然是片面的。

三、聯邦行政機構的職能和權力
(一)職能和權力
進入20世紀以來，聯邦行政機構的職能不斷擴大。一方面，其管轄範圍越來越廣泛和重要，行使行政權越來越獨立，行政決定所影響的社會層面越來越大。另一方面，在執行法律和政策的過程中，它們履行了一定的立法和司法的職能。

目前，聯邦行政機構擁有兩類權力：

(1)行政執行權；

(2)半立法權和半司法權。

法律和政策總是比較原則的，在執行時要由行政機構對其進行解釋，並據此解釋作出決定，處理具體問題，這就是行政執行權。按照行政決定的效果的直接程度，行政執行權又分為兩種：

(1)針對某個人或某個社會單位的決定，針對某個具體問題的決定。例如，確認某人是否有權獲得社會保障金，金額多少；某一藥品公司生產的感冒藥是否符合政府規定的藥物標準；是否應在阿拉斯加州優先發展水力發電，等等。這種權力由於能夠直接影響人們的利益、生活方式和行為方式而顯得重要。

(2)政策性明顯，針對整個社會的決定，例如，聯邦儲備委員會關於貨幣供應量增長率、法定準備金比率和貼現率的規定，無一不對整個美國經濟產生巨大影響，這種權力的政策意義和重要性是不言自明的。

國會制定的法律比較原則，它愈來愈傾向於把制定實施細則的權力委託給行政機構行使。行政機構根據法律規定的原則制定的行政規章條例也具有法律效力，公民、工商企業、社會團體，以及州和地方政府均須遵守，聯邦行政機構由此具有半立法權。自從30年代後期最高法院確認國會把立法權委託給行政機構符合憲法，聯邦行政機構，特別是其中的獨立管制委員會制定的規章條例日益增多。1977年，《聯邦命令條例錄》達到70000頁的厚度。

國會在把立法權委託給行政機構的同時，還賦予行政機構具有司法性質的行政裁決權，使之擁有了半司法權。它們可以懲處違反其規章條例者，它們可以受理申訴，舉行聽證會，作出有約束力的裁決。當然當事者如不服，可以向聯邦法院上訴。

總之，聯邦行政機構及其官員擁有廣泛和重要的權力，這種權力可以使一部分人致富，使另一部分人破產，也可以影響整個社會經濟活動的趨勢，所以有人稱行政官員為“權勢官員”，稱聯邦行政機構為“真正的權力中心”。

(二)權力來源
1.國會授權

國會在設立某個機構，規定其職責的同時，必然授予該機構為履行其職責所必須具備的各種權力。

2.專門知識

權力是“根據需要影響他人的能力”。這種影響他人行為的能力(即權力)，可以是淵源於職位的法定強制力，可以是來自金錢的誘惑力，也可以是來自知識的說服力或影響力。聯邦行政機構的專門知識給了它們影響其他政治角色的力量。

聯邦行政機構是高度專業化、職業化的機構。據統計，它的全部工作過程包含了1.5萬種個人技術。70年代中期，8.5萬名聯邦“官員”是科學家，另有15萬工程師，8.4萬律師，4.5萬調查人員，1.9萬視察員，還竟然有2.4萬獸醫。

行政機構高度職業化、專業化的結果是每個行政機構都擁有處理其管轄範圍內的事務所需要的知識、經驗和能力，擁有專門人材。這起碼給行政機構帶來了三方面的政治影響：

第一，它使行政機構對其管轄範圍內的事務有更大的發言權，並可以在這方面影響總統、上級官員和國會議員的看法或行為。

第二，專門知識使行政機構比其他機構更有能力處理其管轄範圍的事務和問題，這促使國會傾向于擴大行政機構行使決定權的自由，並擴大其制定規章的權力，把一部分立法職能轉移給行政機構。另外，專門知識也促使總統下放行政權力，把一部分問題的處理權交給行政機構。

第三，專門知識使總統及其任命的政治官員更加難於控制行政機構。

專門知識賦予行政機構的影響力或權力是有限的，因為有些決策並不需要專門知識或技能；政治官員有時出於政治壓力，故意不選擇最符合專業原則的政策方案；另外，政治思想庫的興起，打破了行政官員對行政領域的 信息壟斷，使政治官員有了更多的信息管道。

3.通過爭取政治支持而獲得的權力

美國社會是多元化的，政治權力是分散的，在美國政治過程中存在許多個大小不同的權力中心。雖然總統和國會是更為重要的權力中心，但並不是淩駕於其他權力中心之上的絕對主宰。多元化社會的背景使任何一個政治角色都可以通過與其他政治角色結盟來爭取政治支持，擴大其影響，提高其地位。上一節中，我們就分析了由於國會和利益集團的支援，行政機構相對獨立于總統的情況。

愛德格·胡佛時期的聯邦調查局是行政機構在爭取政治支持方面成功的典型。從1924年到1975年，埃·胡佛治理聯邦調查局半世紀之久，由於內部治理有方，該局表現出高效率，更由於成功地獲得了國會和公眾的支持，聯邦調查局一度成為美國政治系統中的“國中之國”，胡佛成了“國王”。

各行政機構都努力爭取政治支持，一方面是為了擴大其職能範圍和許可權，一方面是為了在生存競爭中立於不敗之地。由於機構之間的衝突，一個缺乏政治支持的機構往往遭到被解散或被吞併的厄運，這是不乏其例的。例如，根據第一胡佛委員會的建議，管理小農場主的農家信貸管理局被受到美國農業聯盟支持的農業信貸署和農業發展局合吞了。這是因為小農場主不是一個集合起來的政治力量，農家信貸管理局得不到強有力的政治支持。

四、聯邦行政機構在政府決策過程中的作用
(一)聯邦行政機構的決策作用
聯邦政府的政治決策包括四種類型：國會制定法律，總統發佈行政命令，法院做出裁決，行政機構制定行政規章和做出重要決定。在法律上，聯邦政府的決策者是國會、總統和法院，聯邦行政機構是執行者而不是決策者。但在實際政治過程中，聯邦行政機構有很重要的決策作用。

聯邦行政機構的決策作用表現在兩方面：

第一，直接決策。行政機構的正式權力包含了決策權，國會把一部分立法權委託給它們，使它們可以制定具有法律效力的行政規章條例，作出政策性明顯、影響很大的決定，例如，上面提到的聯邦儲備委員會關於優惠利率、貼現率和法定準備金比例的決定。此時它們就在決策。

第二，參與國會和總統的決策過程。

聯邦行政機構所以能夠參與總統和國會決策，是由三方面原因決定的。
第一，從參與決策的可能性來看。

政治決策是指“政治活動者進行的一連串活動，如發現問題，整理事實和信息，考察可供選擇的方案，選定準備達到的最高目標及行動方針。”決策過程可以劃分為五個階段：

(1)提出問題；

(2)制定政策方案；

(3)採納某種政策方案並使其具有法律效力；

(4)執行政策；

(5)評價和調整政策。

從這種廣義的決策觀看，任何政治角色都有參與決策過程的機會，不過作用不同。由於不存在強有力的總的政策協調者，美國聯邦政治決策是一個“充滿衝突和分歧”的過程。這就增加了各角色參與決策的機會。事實上，除了總統、國會和法院以外，行政機構、利益集團，新聞界和政黨等政治角色都參與了聯邦政治決策。其中，行政機構的參與是很突出的。

第二，從行政機構參與決策的主動性來看。

1981年的一次調查表明，66%的職業文官希望參與決策。1978年的一份研究報告表明，有132個政府機構參與了聯邦經濟政策的制定。美國政治學家加布里爾·阿爾蒙德等人的比較政治研究成果表明，當今世界各個政治系統的決策都包括這三個政治角色：政治領導人、代表制機構和行政官員。哥倫比亞大學政治學教授羅傑·希爾斯曼則把聯邦行政機構與總統、國會和法院一道列入“第一決策圈”，而把政黨和利益集團列入“第二決策圈”。

第三，從行政機構參與決策的基礎來看。行政機構是擁有參與決策的基礎的。

其一，專門知識。作為一個現代決策者必須既有決策者的職位和權力，又有決策所需要的知識。在過去決策量不大，決策物件不十分複雜或者有先例可循的情況下，決策者憑藉其個人知識、經驗和才智，就能夠判斷出問題所在並提出對策。但是，隨著現代科技和經濟的迅速發展，各種社會問題日益複雜，無論決策者知識多麼淵博，經驗多麼豐富，才智多麼出眾，他們也很難僅憑自身的知識完成決策任務。這樣，現代決策者的職責與其能力之間的差距越來越大。而行政機構的專門知識、經驗和能力正好可以彌補這種差距。由於現代事務的複雜性，由於行政機構的專業化特徵，國會和總統把愈來愈多的決策工作轉交給行政機構。

其二，行政機構作為政策執行人，可以在提出問題、制定政策、執行政策和評估政策各階段參與國會和總統的決策。

(二)行政機構怎樣參與總統和國會的決策
聯邦行政機構是從三個方面參與國會和總統的決策過程的。
1.參與提出問題和制定供選擇的方案

行政機構的專業化特徵使其善於在所負責的領域內發現問題，提出問題。作為政策執行者，行政機構更瞭解社會的新的立法需要，這使其更易於提出符合社會需要的立法建議。另一方面，行政機構又擁有向上級機構表達意見的固定管道，向上級機構提供 信息和意見是它的法定職責。這一優越條件是政治思想庫等社會研究機構所不具備的。所以，正如希爾斯曼教授指出的：“許多總統綱領中提出的立法方案，實際上是行政機構提出並草擬出來的。許多國會議員個人提出的立法也是來自行政機構。”因此，“壓力集團和國會議員對此當然很清楚，許多人在極早的階段就企圖影響政府提出的各項建議”。

喬治·肯南的外交政策建議在外交政策制定中起到的作用，反映了行政機構在政策建議方面的典型作用。1947年，當時任國務院政策規劃辦公室主任的肯南，署名“X”先生發表了一篇題為《論蘇聯行為的淵源》的文章，提出了“遏制戰略”，主張通過遏制世界各國共產黨的勢力，達到遏制蘇聯擴張的目的。這一戰略在此後20年中，成為美國對外政策的主導原則。

2.參與政策方案的選定

選定政策方案，作出決策，是整個決策過程的關鍵階段。在這一階段，總統和國會自身的意志和觀點當然是起決定作用的。但就在這一階段，聯邦行政機構也是發揮作用的。

第一，信息影響。

行政機構提出的政策方案的多少，可以影響決策者選擇的範圍；行政機構提供的情況、資料，可以影響決策者的看法和決策行為。例如，當一位總統決定是否把一種新武器系統費用列入預算時，他必須先要知道現存武器系統的弱點，敵方的威脅程度，採用新武器系統對就業的影響，對總統及其政黨的政治前途的影響等。行政機構可以通過向總統提供這些方面的 信息來影響其決策。

第二，政治影響。

行政機構可以通過有關的利益集團向總統或國會施加壓力，維護其利益，例如前面提到的例子，勞工界和企業界聯合反對詹森合併勞工部和商務部的決定。另外，行政官員可以參加國會聽證會，陳述意見；行政機構自身還可以作為利益集團向國會施加影響，二次大戰以後，行政部門和國會之間的院外活動聯繫已經正式化了。目前約有700人，作為聯邦行政機構的代表在國會活動。

3.執行和改變政策

在政策執行階段，聯邦行政機構一方面具有了決策權，它們可以制定行政規章作出政策性很強的重大決定；另一方面，還可以改變國會和總統制定的政策的內容，甚至拒不執行。於是出現這類現象：“政策制定出來了，獲得了批准，但執行政策的人卻將它們引向不同的方向，達到完全不同的目的。有些政策則根本沒有得到執行。”例如，除麥克納馬拉，近年的國防部長都苦於應付不時發生的政策轉變，這是由其下屬自作主張造成的。又如，在1962年古巴導彈危機期間，甘迺迪發現，他在一年前曾三次下令將美國部署在土耳其的朱庇特式中程導彈撤出土耳其，其中一次是最正式的命令——國家安全委員會行動備忘錄，但所有這些命令均未得到執行。必須指出，國會和總統制定的大部分政策是得到行政機構嚴格執行的。

對政策執行的結果進行評價並回饋給決策機構是行政機構的職責之一，所以，聯邦行政機構具有政策估價作用。不過行政機構傾向於誇大本機構在政策執行中的成績，因此，總統和國會還要通過其他機構來估價政策效益。總統和國會分別通過行政管理和預算局，國會會計總局對政策進行估價。

(三)行政機構的決策作用的雙重影響
行政機構的決策作用有兩方面的影響。一方面，促使聯邦政治決策更加理性化和科學化。在決策過程中排斥行政機構的作用是危險的。例如，中央情報局早就預見到越南戰爭的風險，但這種意見沒有得到尊重，美國捲入越戰，結果造成國內的政治分裂和國外政治上的失敗。另一方面，行政機構傾向於維護它們正在推行的政策，對新政策不熱心，甚至反對，從而妨礙政治領導人推行新的政策思想。“日落法”就是針對這種流弊提出來的。日落法規定，一項政策實施六至七年後，除非證明它還有存在的必要，否則，政策要中止，機構要撤銷。

五、聯邦行政機構的政治地位的局限性
(一)權力缺乏憲法保障
美國是一個資產階級法治國家，憲法是其根本大法，憲法授權是一個政治角色最根本的權力來源和保障。然而，聯邦行政機構的權力卻沒有憲法依據。憲法規定了總統和國會對行政機構的領導權，但沒有規定行政機構應具有的權力和政治作用。聯邦行政機構的權力來源於國會立法，來源於實際政治過程。由於缺乏憲法保障，聯邦行政機構的權力來源不穩定，國會可以授權它們，也可以收回成命；由於不能依據憲法抵制其他政府部門對其權力的侵犯，聯邦行政機構的權力大小不確定。行政機構權力的這種根本性的缺陷，決定了其政治地位的局限性：服從總統領導是行政機構和總統間最基本的關係；它們必須服從國會監督，接受司法監督，有時還會屈從於利益集團的壓力。

(二)不利於行政機構的政治文化環境
行政官僚在任何地方都不討人喜歡，但像美國聯邦行政機構這樣遭到如此廣泛的政治攻擊是不多見的。在美國公眾中，對政府的“信任危機”廣泛存在，但其中對行政機構的懷疑感特別突出。總之，對聯邦行政機構來說，美國的政治文化簡直是一種“敵意文化”。這種政治文化是不利於行政機構行使權力和發揮作用的。下面將從三個方面粗略地考察“敵意文化”的表像或內容。

第一，從思想文化方面看，無論是美國傳統政治思想，還是現代的政治思想，都對聯邦行政機構持懷疑、批評，甚至敵視的態度。
傳統政治思想對行政機構的基本態度：一是漠視。制憲者們忽視它，後來的政治學家也不願為它多費筆墨。正如政治學家詹姆士·威爾遜指出的：“制憲者們對新政府的行政機構的性質和功能幾乎不置一詞。在這個問題上，憲法實際上是沉默的”。二是敵視。個人主義是美國社會傳統價值觀之一，它導致美國人崇尚自由，深信個人解決自身問題的能力，懷疑政府權力，尤其是行政權力。湯瑪斯·傑弗遜就認為，在共和國裏，尤其在他的農業小共和國裏，國家行政事務可以由公民自己承擔。按照這種觀點，行政機構本身就是問題所在，因為它產生了如何建立民主程序以保證人民控制行政官僚的問題。

現代自由主義攻擊行政機構為頑固的現狀維護者，缺乏上進精神，並對行政機構解決貧困、種族隔離、城市凋敝、工業污染等問題的能力持懷疑態度。而保守主義一貫認為行政機構規模太大，權力太大。保守主義十分害怕由行政機構權力擴大引起的社會變革。

第二，從社會方面看，聯邦行政機構面臨的政治文化環境也是非常不利的。
美國社會的英雄形象多為“孤獨的牛仔”之類人物，他們是個人主義價值觀的體現，行政官員從來就不是人們崇拜的物件。有人還指出一個事實：“行政官員在美國社會中的社會地位，幾乎比任何其他國家都低。”

美國公眾一向對行政機構持批評態度。例如，1982年的一次調查表明，95%的人批評行政機構浪費國家財力。1983年的一次調查顯示，74%的人認為聯邦雇員工作懶散，57%認為機構過於臃腫，55%認為報酬太高。1966年，表示對聯邦行政機構非常信任的人有41%，1979年降到17%。另一方面，新聞界在批評行政機構方面也很積極。例如《華盛頓月刊》、《幸福》雜誌和《華爾街日報》幾乎每期必有抨擊行政機構或行政官員的文章。

第三，從政治方面看，行政機構是政治攻擊的主要目標或焦點。
行政機構常常成為政策失誤的替罪羊，一旦一項政策失敗了，幾乎總是由執行該項政策的行政機構承擔責任，接受批評。另外，在選舉政治中，抨擊行政機構以撈取選票幾乎成了美國政治的慣例。例如，在1968年和1972年大選中，喬治·華萊士一再聲稱行政官員是“華盛頓那批削尖腦袋的官僚主義者”。又如，在1976年大選中，包括在職總統福特在內的兩党候選人都把行政機構作為攻擊目標。卡特聲稱：“我們的政府是個可怕的官僚大雜燴。”

聯邦行政機構的活動，還要受到一系列國會法律的制約，著名的有：1946年行政程序法、1966年消息自由法、1974年個人隱私法，等等。

六、對美國政治的影響
聯邦行政機構的政治地位在歷史上一直比較低，今天其政治地位也仍存在上述局限性。所以，與總統、國會和法院相比，其政治地位還是低的；與世界上大多數中央行政系統相比，其政治地位也是偏低的。但是，與其憲法地位和歷史上的地位相比，聯邦行政機構的政治地位(尤其是30年代以來)確實大大提高了：它們從整體上看，已經是聯邦政府系統中相對獨立的部分；它們擁有日益廣泛和重要的行政執行權，以及與行政執行權性質不同的半立法權和半司法權；它們大多都是聯邦政治決策過程的重要參與者。這一變化，對美國政治產生了兩方面影響。

(一)加強了聯邦政府的干預和應變能力。

聯邦行政機構政治地位提高的根本原因在於現代社會發展的需要。現代經濟和社會生活總是處在不斷發展的過程中，現代社會事務十分複雜，而且往往具有風險性，這促使聯邦政府加強干預。而要有效地干預社會和經濟活動，不能靠幾年一換的政治官員，必須發揮穩定的專業機構和人才的作用。也就是要給予聯邦行政機構更多的自主性或獨立性，擴大其職能和權力，更多地吸收其參加政治決策過程，從而導致其政治地位上升。

既然聯邦行政機構政治地位的變化是適應現代社會發展需要的結果，那麼，反過來這一變化則使聯邦政府能夠更好地適應現代社會發展的需要。隨著聯邦行政機構政治地位的提高，其主動性和創造性得以發揮，其專業優勢得以利用，結果整個聯邦政府對現代經濟和社會生活的干預能力加強，應付危機的能力加強。

(二)突出了控制和協調的問題。

在任何政治社會中，如何有效地控制和協調行政機構都是一個永久性的課題(也是難題)，美國政治制度中的某些因素更加重了控制和協調的難度。其一，對聯邦行政機構的“一僕二主”的領導結構，以及美國政治權力的分散性，使得行政機構可以從總統與國會的衝突中，可以從利益集團政治中獲得好處，增強其獨立性，並使總統難於有效地控制它們。其二，政治領導人定期輪換，而行政機構文職人員卻職務常任，也使總統對行政機構的控制和協調有許多技術上的困難。不過，在很長一個時期內，對聯邦行政機構的控制和協調問題並不突出。這是因為，一方面，當時聯邦行政機構自身很弱；另一方面，美國政治制度中存在著一個有效的控制系統。行政機構不僅受到總統和國會領導，而且受到比較嚴密的司法監督，美國很早就有了比較嚴密的行政法和行政訴訟 程序。

隨著聯邦行政機構政治地位的提高，對其控制和協調的問題日益突出。正如一位美國學者指出的：“在現代國家裏，主要的決策場所已不是黨派政治而是官僚政治了”，“隨著官僚機構權力的不斷加強，將來的任務將是不斷地探索控制官僚機構的辦法。”目前在美國已經出現了不少理論上的控制方案，但在政治實踐中，這個問題還沒有得到很好的解決。

美國公眾和新聞界一直到現在，仍然習慣於把注意的焦點集中于總統、國會和法院，而對聯邦行政機構實際的政治作用關注不夠。60年代以前，美國政治學界也是如此。不過，自60年代以後，美國政治學界越來越認識到聯邦行政機構在政治上的重要性。隨著我國對美國政治研究的深入，認識聯邦行政機構的實際政治地位，加強對聯邦行政機構的研究，是非常重要的。
 

文章來源於：美國文化網