從上表大體可以看出不同時期美國兒童福利政策的取向。20年代是兒童福利制度的創建時期，30年代反映了社會經濟大蕭條，強調社會安全，60年代重視工作取向，70年代重視兒童虐待等社會現象，80年代兒童福利改革強調家庭取向，90年代克林頓入主白宮以後，特別重視兒童照顧及發展等預防性兒童福利。[7]

二、福利項目分析
美國兒童福利制度的項目設計具有明顯的殘補取向。 根據美國兒童福利聯盟（Child Welfare League of America）的說法，“兒童福利是針對那些父母無能力照顧、社區資源不足的兒童青少年，提供促進其家庭和社區養育、保護兒童能力的服務。因此，兒童福利服務是支援、補充或替代父母功能不足、有缺陷或停頓的情況，以及修正現有社會機構，或創立新機構來改善兒童及其家庭的狀況。”[8] 從福利項目的設計來看，幾乎所有專案都是針對貧困家庭，大部分福利專案的執行都是以資產調查為基礎，充分體現了“窮人靠國家，餘下的人靠市場”的制度設計原則。兒童福利項目安排非常詳盡，幾乎涵蓋了兒童需求的每一個方面，以下是美國兒童福利的主要項目：在收入保障方面，“撫養未成年子女家庭援助計畫（AFDC）”是對有孩子家庭的重要補助項目。ADFC的前身是1935年美國社會保障法建立時所確立的“失依兒童補助（ADC）”，該計畫旨在幫助“父母一方喪失勞動能力、死亡、長期離家出走或失業家庭”裏的孩子。“撫養未成年子女家庭援助計畫”由聯邦健康與人文服務部與各州的人文服務局共同管理。聯邦機構審批州計畫和撥款、提供技術支持、評估各州實施該計畫的運作情況、制定標準、收集和分析有關資料。各州制定受助資格，每月寄支票。該計畫的費用支出和覆蓋範圍非常大，1988年，370萬家庭中有1090萬人，包括730萬兒童（幾乎是每9個兒童中就有一個）平均每月接受援助，總金額達170億美元。其中，聯邦政府平均支付AFDC成本的55％，州政府支付40％，其餘由地方政府支付。[9] 除了直接現金給付之外，美國政府還通過“所得稅收抵免（ELTC）”為有孩子的低收入工人家庭的提供補助。為了確保受益者是低收入家庭，EITC給受助工人支付的工資額有一個上限。超過這一限度，收入所得稅抵免將按比例逐步減少，直到最後達到“收支平衡點”時，收入所得稅額抵免減少為零。1994年，有一個孩子的家庭收入是7750美元，可獲得26.3％的收入所得稅抵免，即最多可以減少2038美元的收入所得稅額，這也是家庭收入在7750—11000美元之間所能享受到的最高減免額。超過這一限額，收入所得稅抵免將減少，直至最後為零。有兩個或兩個以上孩子的家庭可以享受更多的收入所得稅抵免。[10]
為使兒童免受饑餓的痛苦以及在成長過程中獲得足夠的營養，美國有眾多的食品和營養計畫，最中影響最大的是食品券計畫（Food Stamp）。食品券的接受者必須是家庭毛收入低於聯邦貧困線的130％；或者淨收入（適當扣除某些收入、與工作有關的必要開支、自己掏錢的醫療費用以及超出的住房開支等）低於貧困線的人。儘管這項資助並不考慮婚姻狀況和有無孩子，但是面臨饑餓的家庭及其兒童從中受益良多。除了食品券外，有三個營養計畫是針對學齡兒童的，即“全國午餐計畫（NSLP）”、“全國學校早餐計畫（NSBP）”和“暑期食品服務計畫（SFSP）”。這些計畫的目的是幫助各州“在一個適當的支出成本上為所有兒童提供足夠的營養食品”，並且通過鼓勵“消費國內有營養的農產品”來支持農民。因此，20世紀40年代設計這些專案的時候有著雙重目的，一是彌補兒童的營養不足的缺陷（特別是鈣和鐵的攝入量不足），二是使農場主擺脫農產品過剩的困擾。[11] 家庭收入低於聯邦貧困線130％的兒童可以享受免費早餐和午餐。收入在聯邦貧困線130％—185％的兒童可享受低價伙食。學校營養計畫由聯邦總稅收收入資助，美國農業部食品營養司通過州教育部門管理。各州負擔各州的管理費用。1992年財政年度，該計畫共提供了8.52億份學校早餐和41億份午餐，價值約52億美元。
在醫療保障方面，醫療援助計畫（Medicaid）是美國最大的為窮人提供的醫療保險計畫，該計畫主要是針對符合“撫養未成年子女家庭援助計畫（AFDC）”或“補充收入保障（SSI）”的人群。各州還可以將“醫療援助計畫”提供給一些“絕對貧困群體”，例如家庭收入低於聯邦貧困線185％的懷孕婦女和1歲以下的嬰兒，以及開支過度而導致“醫療貧困”的人。此外，凡未滿二十一歲的未婚少女，如遇到特殊情形（指懷孕、吸毒、酗酒、性病、受到性侵害、性虐待或精神健康等問題），可申請醫療援助。[12] 儘管“醫療援助計畫”並非專門針對兒童，但該計畫在貧困兒童醫療保障方面該項目發揮了重要作用。在兒童醫療衛生福利方面，除了“醫療援助計畫”外，還有“婦女、嬰兒和兒童特別補充食品計畫（WIC）”。該計畫每月為嬰兒和5歲以下的兒童、孕婦和哺乳婦女提供一包含有各種人體所需的營養食品。這些食品包含蛋白質、鐵、鈣、和維他命A、B6、C，這些營養成份在低收入的婦女和兒童的日常飲食中極易丟失。“婦女、嬰兒、和兒童特別補充食品計畫”由美國農業部和食品營養服務處和州人文服務局共同管理，申請者必須是營養缺乏且家庭收入低於聯邦貧困線185％的人。1992年，540萬婦女、嬰兒和兒童收到WIC 救濟金。40％以上的美國出生的嬰兒受助于該計畫。[13] “婦女、嬰兒和兒童特別補充食品計畫”是美國最受歡迎和最成功的預防性健康計畫。
在教育方面， 美國政府對兒童的基礎教育資助非常大。美國的公立幼稚園（Kindergarten）是最大的政府資助項目，其功能主要是為兒童上學做準備。此外美國還有一種專為貧困家庭孩子設立的幼稚園（Head Start）是詹森反貧窮法的產物，孩子在那裏可以學習知識，掌握一些基本技巧。1991年美國對6歲以下的兒童照管與發展方面的花費是239億美元。[14] 除了直接資助和開辦公立學校外，美國政府還採用教育券幫助貧困學生購買他們所選擇的學校教育。以威斯康辛州為例，該州密爾沃基1990年採納了全國第一個地區性學校教育券計畫，提供免稅學費券，使得低收入家庭的子女——幾乎全部非裔和西班牙裔美國人——有能力選擇公立或私立（非教會）學校。1995年，所提供的教育券價值3600美元，超過1000名學生參與了該計畫，占該地區學生總數的1％。[15]
從以上對各個專案的分析中可以看出，美國兒童福利制度是一個專案繁多、層次複雜的多元體制。福利專案的內容涵蓋收入保障、食品與營養、醫療衛生、教育和住房等領域，福利形式包括現金、所得稅抵免、實物、服務和代金券等等。在管理上實行中央與地方分權，具體到每個專案又分屬不同的部門管理，各部門間權責分明，各司其職。

三、改革與發展趨勢
儘管美國兒童福利制度在預防兒童貧困、促進兒童健康成長方面發揮了重要作用，但是它的社會效應和成本效應卻一直受到人們的置疑。以兒童饑餓狀況為例，1989—1990年，華盛頓食品研究和開發中心（Food Research and Action Center, FRAC）發起的對全國7個州的兒童饑餓程度調查表明，美國有大約550萬12歲以下的兒童處於饑餓中，超過600萬的12歲以下的兒童面臨饑餓威脅。每四個12 歲以下兒童中就有一個遭受食品短缺之苦。[16] 事實上，美國社會福利制度的發展對於預防老年貧困方面所取得的成就最為顯著，而兒童貧困問題卻越來越嚴重。有研究表明，90年代中期65歲以上人口的貧困率低於6％。但是1999年18歲以下兒童的貧困率是16.99％，對於單親家庭的非裔美國兒童來說，他們的貧困率幾乎達到50％。[17] 因此很多人認為，美國的社會福利政策是明顯偏向老年人，這種制度設計有損於“代際公平”。
儘管美國兒童貧困問題越來越嚴重，但人們對於兒童福利專案的懷疑和爭論卻越來越多。所有爭論和懷疑概括起來主要包括三個方面：一是兒童福利專案的工作激勵效應。過於優厚的給付導致福利依賴而喪失工作動機的問題在很多研究中都能到證明。一項對西雅圖和丹佛收入維持試驗（SIME/DIME）（注：西雅圖和丹佛收入維持試驗計畫SIME/DIME）是美國歷史上最大、最精心控制的收入維持試驗。參與試驗的樣本包括4706個家庭，44％在控制組，其餘被分成11個試驗小組。每個試驗組領取三種年收入維持水準中的一種——3800美元、4800美元和5600美元——並徵收不同的稅率。）的全國性影響的估算表明，一份相當於75％的貧困線的收入保障和50％的負稅率會減少丈夫工作努力的6％、妻子的23％及女性戶主的7％。[18] 很多人認為，領取AFDC家庭補助的婦女擔心她們一旦去工作會使她們的補助因為收入上升而下降，因而她們不願意去工作。二是兒童福利專案的生育刺激效應。關於這一點一直存在爭論。按照美國的福利制度，一個16歲以上的女性如果有小孩，那麼她會在未來20年中有屬於自己的住房、免費醫療照顧、食物券和定期收入。而且小孩越多，這種配給就越多。因此，人們有理由認為這無疑會改變婦女的生育行為，特別是刺激貧困婦女的生育行為。但通過國際比較發現，這一點似乎並不成立。最明顯的例子就是法國和瑞典。法國和瑞典有著工業化國家中最慷慨的兒童津貼，但是這兩個國家的生育率卻一直在下降。三是兒童福利專案的家庭穩定效應。這也是一個存在爭議的假設。一方面人們認為，可靠的經濟援助有利於家庭穩定，減少因為經濟壓力而離婚的風險。另一方面人們認為，穩定的收入和經濟獨立會減少婚姻維持的動機。西雅圖和丹佛收入維持試驗（SIME/DIME）對這些假設做了檢驗，結果證實收入保障降低了婚姻的穩定性。與控制組相比，試驗組中收入在3800美元水準上的離婚率，黑人高出63％，白種人高出184％，墨西哥裔美國人高出83％。[19] 由於以上種種原因，人們對於現行兒童福利制度存在普遍的置疑。公眾抱怨現行的兒童福利制度開支過多（例如，從1989年到1993年，AFDC的受益家庭數目增長了30％以上），經濟援助導致未成年少女早孕，破壞了工作道德，助長了人們的懶惰作風等等。在這種情況下，聯邦政府對原有的福利專案進行調整，其中最重要的舉措是1996年頒佈了《個人責任與就業機會協調法》（PRWORA）。這個法案從根本上改變了“撫養未成年子女家庭援助計畫（AFDC）”的體制和方法。新法案廢除了AFDC專案，取而代之的是“貧困家庭臨時援助（TANF）”。新項目的主要特點表現為以下三方面：
一是節省開支。在新法案執行之前，所有資產調查合格的貧困單親家庭均有受益資格，從而有權獲得由聯邦和州共同出資的現金援助。當申請人數增加時，州政府官員可以向聯邦申請增加撥款。而在TANF專案下，各州不再獲得聯邦政府無限制的資金支援。他們只能從聯邦政府獲得一筆固定的撥款，如果實際支出超出聯邦政府的撥款額，州和地方政府必須自行承擔額外的費用，或者可以減少對受益者的援助——通過削減津貼，或者減少受益期限，或者調整受益條件。如果聯邦撥款有節餘，州一級可以將節餘部分轉入下一個財政年度。
二是工作要求。從項目的名稱“貧困家庭臨時援助”可以看出，“臨時”意味著福利的領取不是無限期的。在舊的項目下，單親父母有權享受救助一直到最小的孩子達到18歲。而在新項目下，所有的家庭只能獲得累計60個月（5年）的援助。在領取福利金過程中，各個時段都可能有更進一步的要求。比如單親父母在領取福利金的2年之內，被要求每週至少工作20個小時。[20]
三是資格群體的行為表現定位，這一點是對傳統按道德標準定位救濟物件的回歸。新的專案不像AFDC那樣建立在“需要”的基礎上，而是以單親婦女的行為表現為依據。例如，新專案對婦女的養育技能提出了更高的要求。按照TANF的規定要想獲得全額補助，婦女必須遵守一定的養育標準，比如婦女必須證明已為孩子注射了免疫劑，孩子必須按規定入學等等，此外，新法案還對有福利欺詐行為和犯有毒品罪的人施加嚴格的期限約束。[21]
改革所造成的影響是雙重的。福利項目資金的削減和控制必然會加劇兒童貧困問題。而對於福利領取者的工作要求和道德要求，有些人會努力改變自己的行為以滿足政策要求。而有些人即使努力也註定會成為失敗者。對於那些不能滿足政策要求的失敗者來說，他們的經濟狀況可能會顯著惡化。此外，更嚴格的資格審查還會加重行政負擔。儘管有種種的負面影響，但改革不得不進行。美國兒童福利制度改革所產生的長期影響還有待于未來實踐中進一步檢驗。
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(資料來源：中國勞動和社會保障法律網http://www.cnlsslaw.com.cn/list.asp?Unid=1611)